财政部关于2020年地方债发行「2021年下半年地方债」

2021年起，财政部对万亿级地方政府债券发行工作有了新要求。

11月11日，财政部网站公开了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（下称《意见》），用2600多字从强化项目评估等七大方面，对现行发债机制进行完善。《意见》于2021年1月1日起施行。

其中，财政部要求，地方财政部门应当严格专项债券项目合规性审核和风险把控，加强对拟发债项目的评估，切实保障项目质量，严格落实收支平衡有关要求。

不同于地方政府一般债券，地方政府专项债券要求项目收益与融资自求平衡，目前地方普遍要求是项目收益要覆盖融资的1.2倍左右。但实践中，一些专项债项目收益测算依据不足，收入过分夸大，潜藏风险。

中国国债协会最近一篇专项债咨询市场调查研究报告指出，在实操中，为使本息覆盖倍数达到相关规定，部分咨询机构会采用“技术手段”做高专项收入，其中创新型项目的可操作空间更大。例如，在测算项目收益时仅测算收入，不测算成本，最终使得项目收益虚高；为收益不足的项目虚增收入以满足覆盖倍数要求；为没有收益的公益性项目虚创收益，编制项目收益来源等。

“这些操作方式名义上用项目收益平衡专项债券本息，但实际上其收益很难达到预测水平，最终债务还是由当地政府性基金收入偿还，间接给地方政府带来债务风险。”上述报告称。

财达证券总经理助理胡恒松曾告诉第一财经，目前专项债项目收益一般被要求需覆盖本金利息的1.2倍，最低不能低于1.1倍。但实践中发现，一些机构帮地方政府编造专项债项目收益。一些项目收益测算时，把拍卖土地、配套广告费等收入测算偏大。

为了避免第三方专业机构帮助地方专项债项目“注水”，此次《意见》对此有了新规定。

《意见》称，律师事务所、会计师事务所等第三方专业机构应当勤勉尽责，根据项目实际情况出具专项债券法律意见书和财务评估报告，对所依据的文件资料内容进行核查和验证，并对出具评估意见的准确性负责。

财政部要求，地方财政部门应当强化专项债券项目的全过程管理，对专项债券项目“借、用、管、还”实行逐笔监控，确保到期偿债、严防偿付风险。

为了充分发挥债券资金稳投资、补短板效应，近些年地方政府债券发行速度明显加快，但审计部门发现，部分债券资金“趴在账上”，甚至有的闲置时间超过1年，这影响资金使用效率。

对此，上述《意见》称，地方财政部门应当根据发债进度要求、财政支出使用需要、库款水平、债券市场等因素，科学设计地方债发行计划，合理选择发行时间窗口，适度均衡发债节奏，既要保障项目建设需要，又要避免债券资金长期滞留国库。

对于一些最终无法推进的政府债券项目，目前国家允许对调整项目，以尽快发挥债券资金效应。

此次《意见》要求，地方债发行后，确需调整债券资金用途的，地方财政部门应当按程序报批，不迟于省级人民政府或省级人大常委会批准后第10个工作日进行信息披露，包括债券名称、调整金额、调整前后项目名称、调整后项目收益与融资平衡方案、跟踪评级报告、第三方评估意见等。

由于地方政府债券发行有周期，导致一些地方会出现“项目等资金”的现象，或地方借新还旧时间紧张。

为了尽快推进项目建设，保障及时偿债，财政部在上述《意见》中，要求地方财政部门应当做好债券发行与库款管理的衔接。对预算拟安排新增债券资金的项目，或拟发行再融资债券偿还的到期地方债，可通过先行调度库款的办法支付项目资金或还本资金，发行地方债后及时回补库款。

目前地方政府债券发行期限不断拉长，这有利于更好地匹配项目建设周期。不过一些债券项目期限明显过长，存在人为将偿债责任后移的不良倾向。对此，财政部要求地方优化地方债期限结构，合理控制筹资成本。

《意见》要求，地方政府年度新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含10年），10年以上（不含10年）新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下（含30%），再融资一般债券期限应当控制在10年以下（含10年）。

财政部数据显示，今年前9个月，地方政府一般债券平均期限为15年。

受财政收入下滑，债务密集到期影响，越来越多的地方依赖借新还旧，通过发行再融资债券来偿还到期本金。今年前三季度前三季度地方政府偿债本息累计达到20466亿元，其中通过发行再融资债券偿还到期债券本金12410亿元，占比近六成。

此次《意见》要求，新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。