政府专项债券发行流程「专项债券发行」

（一）专项债券定义

专项债是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

专项债的重点在于必须对应有一定收益的公益性项目，并且必须以项目收入还本付息。

（二）专项债券的种类

目前地方政府专项债券主要有：

■土地储备专项债——参考《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》；

■收费公路专项债——参考《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》；

■棚户区改造专项债——参考《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》；

■其他类型收益与项目融资自求平衡专项债券——参考《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》。

其中其他类型收益与项目融资自求平衡专项债券类型，可参考2019年9月4日，在国务院常务会议中确定的：“扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。”

（三）专项债券的发行主体

地方政府专项债券的发行主体，是省、自治区、直辖市政府。市县政府确需举借的，由省级政府统一发行并转贷给市县政府。

（四）专项债券的发行流程及审批

1.申请专项债券额度

专项债券发行前的重要步骤是需要确定可发行专项债的额度。总体而言，均实行“自下而上申请，自上而下分配”的原则。即，由县、市政府分别确定项目、需求、预算，报本级主管部门和财政部门审核后，统一汇总到省级财政部门（及主管部门）。而后需报财政部（以及交通运输部等主管部门）申请全年发债额度。统一确定后将专项债券额度下达至各省财政部门，再根据各市县申报的情况，报省级政府批准后将分配市县的额度下达至各市县级财政部门。

对于上述由省级政府利用新增专项债务额度以及上年末结余的专项债务限额，选择重点项目发行的项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，同样需提前报财政部备案后组织实施（一般应当于每年9月底前提交财政部，市县政府至少应在此之前向省级政府提报）。

2.申请额度时应关注的重点

对于市县政府申请专项债券额度，最开始只需市县财政局把项目和所需额度报送省财政厅即可。而近年来，随着专项债券的重要性日益提升，市县项目所需专项债券发行额度日益提升，而整个省的总体额度又有限。因此，部分省财政厅要求各市县在以项目申请专项债券额度的同时，报送该项目的资金平衡方案。财政厅以此来判断项目的质量，把有限的额度分配到质量上佳的项目中去。因此，对于市县政府而言，策划优质、重点、重大项目，编写资金平衡方案也显得越来越重要。

（1）申请原则

“资金跟着项目走”，对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，加快重大项目和重大民生工程建设。

（2）策划优质、重大项目

根据“89号文”要求：“发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”。同时，在实操过程中，项目更多的从发改部门的重大项目库中遴选。按照当前很多地区的要求，申请专项债券的项目必须进入发改的重大项目库。

（3）资金平衡方案

在资金平衡方案中，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，就可以发行债券，但还需在不同的项目中进行优劣对比。一般要求覆盖倍数在1.1以上，有些项目能达到2倍甚至3、4倍以上。

由于资金平衡方案是后续专项债券发行时需要披露的文件之一，财政厅一般要求各市县财政局在前期申报额度时就要提供。

（4）申报项目中明确未来现金流收入是核心。因此需要从项目运营的角度对预期现金流收入额度及可实现性进行提前规划设计。

3.额度确定后的债券发行使用流程

01

专项债券额度下发后，需要制作一整套债券申报材料；基本上由市县财政局牵头，相关职能部门配合。申报材料包括：信息披露文件、项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书、信用评级报告（信用评级一般也可以由财政厅统一完成）；

02

各市县财政局在编写相关材料时一般需聘请中介机构（如会计师事务所、律师事务所）完成；涉及到其他职能部门时，需由主管部门配合提供相关资料；

03

根据发债时间进度安排编制好申报材料后，由财政局或主管部门进行材料的初步审核，再统一提交至省财政厅审查；根据财政厅反馈意见再次修改申报材料；

04

材料无误后，由财政厅安排至交易所发行债券；

债券的发行环节至关重要。按照专项债发行管理办法中规定：“各地应积极扩大专项债投资者范围，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在符合法律法规等相关规定的前提下投资专项债券”。而个人投资者一般投资债券最直接的购买渠道就是银行，所以银行资金也是认购专项债券的绝对主力。

05

债券发行成功后，由省财政厅按原计划额度分配至各市县项目使用（签署转贷协议）；资金使用需严格对应项目；

06

省财政厅应按照合同约定，及时偿还发行债券的到期本金、利息并支付发行费用；市县财政部门应当及时向省财政厅缴纳本地区应当承担的还本付息、发行费用等资金；

07

对应项目取得的政府性基金收入或专项收入，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债权本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还；

08

上述借新换旧是一种渠道，若项目出现确实无法“自求平衡”的情况，由于毕竟是地方政府债务，按照《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（财预[2015]32号），“执行中专项债券对应的单项政府性基金不足以偿还本金的，可以从相应的公益性项目单位调入专项弥补”。这也从另一层面增强了投资人对专项债的信心。