建立我国巨灾保险制度的核心「发展巨灾保险」

一、巨灾保险体系的基本概念
　 巨灾保险是指对因发生地震、飓风、海啸、洪水等自然灾害，可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，通过巨灾保险制度，分散风险。巨灾是指对人民生命财产造成特别巨大的破坏损失，对区域或国家经济社会产生严重影响的自然灾害事件。这里的自然灾害主要包括：地震与海啸、特大洪水、特大风暴潮。

巨灾的显著特点是发生的频率很低，但一旦发生，其影响范围之广、损失程度之大，一般超出人们的预期，由此累计造成的损失往往超过了承受主体的实际承受能力，并极可能最终演变成承受主体的灭顶之灾。

巨灾风险，简单地说，就是指可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险。目前，国际上对巨灾风险并没明确统一定义，各国基本上都根据本国实际情况对其进行定义和划分。例如：美国保险服务局（ISO）以定量的方法以1998 年的物价水平为依据, 将巨灾风险定义为：引起至少2500万美元被保险财产损失并影响许多财产和意外险保户和保险公司的事件。瑞士再保险则将风险具体地划分为自然灾害和人为因素两种情况，并自1970年以来，每年根据美国的通货膨胀率公布全世界的巨灾风险损失。

由于各国的经济发展水平和巨灾风险概率存在较大的差别，各国巨灾风险管理水平和体系也存在很大的不同。通常来说，经济水平较高、巨灾发生频率较高的国家，巨灾风险管理水平较高，例如，美国、日本、新西兰等国的风险管理体系相对比较完善。

我国巨灾风险管理模式具有较强的计划经济时期的年代特征,即政府主导下的救灾模式。在此模式下,政府承担了巨灾风险的主要责任,包揽了灾区城镇建设、灾民生产生活、受灾企业恢复重建以及基础设施建设等一揽子救灾任务。而保险保障机制及慈善救济机制发展严重滞后,巨灾风险管理的市场化及社会化程度低,难以适应我国巨灾风险管理的现实要求。　

二、我国巨灾保险存在的问题及原因分析

2.1我国巨灾保险存在的问题

2.1.1 补偿救助的金额远远不能满足补偿的需求

由于巨灾风险的突发性，损失程度的严重性，财政补助及慈善等仅能及时解决受灾人民群众的临时吃住等生存问题，远远无法满足灾害补偿与灾后重建的需求，绝大部分损失都由受灾群众个人承担，人民群众因灾返贫现象比较普遍。

2.1.2 政府补偿机制的效率问题

政府补偿机制具有很强的不确定性，巨灾发生后造成的损失是否补偿，什么时候补偿，补偿程度如何都很不稳定可靠，很可能造成补偿不及时，不适当，不公平等问题。

2.1.3 扰乱财政收支平衡与发展稳定

当巨灾带来的经济损失超出国家的财政能力时，政府财政的基本原则只能是量入为出，若将风险全部转嫁给政府财政时，势必会导致财政的收支平衡。

另一方面，作为政府的转移支付的一部分，财政的救灾支出必定会减少其他项目或事业的投资，而这些投资很可能影响到国家的发展平衡与稳定。投保率低，保险覆盖面积小。

2.1.4 从保险产品的角度看
由于人们的保险意识还比较薄弱，而且受到经济条件的限制，所以参保的个人和企业较少，这就导致投保率低，保险覆盖面积小。对于寿险的意外险而言，未将因地震引发的保险事故列入除外责任条款，所以赔付情况较好，而对于财产险的家财险和企财险产品，并不包含地震责任，少数特约的地震险往往是以主要合同的附加险形式出现，且收费较高。而且，针对巨灾风险的农业保险也处于不断萎缩的状态。

2.2 导致巨灾保险体系难以有效建立的原因

2.2.1 缺乏法律支持
目前我国公民巨灾保险意识普遍较弱，强制性的保险法律制度也相对薄弱，使巨灾保险在推进过程中缺乏法律支持。从国际巨灾保险的成功经验看，为了确保巨灾保险的覆盖面，包括美国、日本等一些国家和地区都采用了一定程度的法律强制性保险制度，而我国目前尚缺乏相应的法规。

　2.2.2 缺乏经营技术和水平
经营巨灾保险涉及地质、地理、气象、土木工程等多学科的专业技术知识，技术门槛和投入成本相对较高。

目前，我国保险公司对培训巨灾保险专业技术人才的投入力度还比较欠缺，保险公司无法对地震、风暴、洪水、冰雪等自然灾害可能造成的损失进行相对准确的衡量和把握，致使保险公司无法开发、设计出种类丰富的巨灾保险产品，对经营巨灾保险业务采取谨慎保守的态度。

2.2.3 缺乏相应的管理制度
目前，我国尚未建立应对巨灾事故的保险制度，应对巨灾风险的职能机构分散，相互间的沟通协调存在很大障碍，且保险公司巨灾风险责任没有与一般风险责任加以区分，对保险费率的厘定未考虑风险事件发生的概率和损失程度，政府对巨灾保险的保费连同其他保费一起征收营业税与所得税，巨灾保险管理缺乏有效的政策保障和积累制度。再保险制度也还未完善，仅靠其自身的偿还能力根本无法解决巨灾保险的问题。

三、国外构建巨灾保险体系的经验

　3.1 美国
美国和中国的自然环境比较类似，对于巨灾损失分担，美国政府采取积极的态度，通过税收、财政补贴等方式去分担巨灾损失。

比如，美国国会分别在1956年和1973年通过了《联邦洪水保险法》和《洪水灾害防御法》，提出了关于洪水保险的详尽计划，将洪水保险作为重要的救灾措施，并规定计划由全国洪水保险人协会具体管理；1938年，美国建立了联邦农作物保险公司（FCIC），为超过农场主控制能力的自然情况引起的全部损失提供保障。

3.2 日本

作为地震多发国，日本早在1966年就制定了《地震保险法》，并根据这一法律逐步创立了拥有自己特色的地震保险制度。日本地震保险制度的特点是：企业地震保险由保险公司提供；家庭地震保险则由保险公司和政府共同参与。

3.3 新西兰

新西兰对地震风险的应对体系由三部分组成，包括地震委员会、保险公司和保险协会，分属政府机构、商业机构和社会机构。新西兰巨灾保险的核心是风险分散机制。首先，当巨灾事件发生后，先由地震委员会支付两亿新元；其次，如果地震委员会支付的两亿新元难以弥补损失，则启动再保险方案。

四、我国巨灾保险体系的构建

　4.1 明确政府与市场定位，建立政府、保险主体、资本市场等多方共同参与的巨灾风险应对机制

从国际成功经验看，巨灾风险管理既没有完全依赖于政府，也没有全部推向市场，而是通过政府与市场相互配合、共同参与来完成。政府通过立法、经济激励、土地规划和贯彻建筑标准等途径发挥支持和引导作用；市场机制则在巨灾风险的防范与补偿方面发挥主要作用，通过建立科学有效、责任明确的巨灾保险制度以及利用巨灾债券、巨灾期权等金融创新产品来分散巨灾风险。

4.2 加强事前防范，做到防患于未然

目前，对巨灾风险管理特别是巨灾保险的讨论较多地集中在风险分散和损失补偿方面，希望通过巨灾保险来减轻财政救灾压力。补偿损失是保险的一项基本职能，但保险更重要的职能应该是风险预防。近些年来我国因自然灾害导致的损失逐年增大。实践证明，如果防灾减灾工作做得好，可以有效降低灾害损失程度。在建立我国巨灾风险管理体系过程中，可以借鉴国际经验，将巨灾保险与防灾、减灾的相关激励政策结合起来，通过设定免赔额、除外责任以及实行差别费率等措施，督促投保人加强风险防范，减轻灾害损失程度，以形成巨灾保险支持防灾减灾，防灾减灾促进巨灾保险的格局。

4.3 做好基础工作，循序渐进地建立巨灾保险制度

总的来讲，我国建立巨灾保险制度的难度比较大，有很多问题需要深入研究和考虑。首先是技术基础和定价问题。基于风险的保险定价是巨灾保险制度得以持续稳健运作的基础。国外的巨灾保险项目，基本上没有实行统一费率的，如美国的洪水保险、地震保险项目，都是根据风险等级实行精算费率，以最大限度地规避逆选择和道德风险。由于此前我国地震等巨灾保险业务只是零星开展，保险公司的数据积累很不充分，历史气象资料又较为缺失，在巨灾保险定价方面的能力明显不足。

因此，首先要加强相关基础数据的收集和整理，做到科学定价巨灾保险产品，这是关系巨灾保险制度能否有效运作的核心问题；其次是防灾减损和政府定位问题，巨灾保险制度的重点在于防范灾害的发生，并减轻灾害造成的损失，而不是理赔，如何在制度设计中体现这一理念，需要认真研究。同时，要通过政策设计和制度安排为巨灾保险的市场化运作创造条件，要做到有所为、有所不为。如，在英国洪水保险制度中，政府承诺并修建一系列洪水防御设施，从而使洪水风险大大降低，增加了洪水风险的可保性。

美国洪水保险计划中，将保险与政府援助挂钩，规定如果社区不参加洪水保险，将不能获得联邦政府的援助。因此，在研究建立巨灾保险制度过程中，必须要明确政策的着力点和切入点，政府应该做哪些工作、应该发挥出什么样的作用，都要把握好；另外一个比较重要的是立法问题，从国际经验看，巨灾保险制度较为成熟的国家都为本国巨灾保险制度的建立实施立法支持，如《日本地震保险法》、《美国联邦洪水保险法》等，通过立法形式明确本国巨灾保险的模式、参与各方的权利和义务等，从制度上对风险点的管控、经济激励、奖惩措施等方面作出要求。

4.4 政府救灾与巨灾保险互为促进、互相补充

虽然巨灾保险是一种有效的风险防范和损失补偿方式，但并不是应对巨灾风险的唯一途径，其功能也是有限的。因此，在建立我国巨灾保险制度的过程中，需要统筹考虑目前的政府救灾与巨灾保险的关系，将巨灾保险作为巨灾风险综合管理的一个组成部分，实现巨灾保险、政府救灾以及社会捐助的有机结合。

五、结语

综上所述，我国巨灾保险体系应是一个由多主体参与、多层次立体化的结构。巨灾风险管理体系的设计和建立涉及方方面面的问题，需要社会各界和政府相关部门的共同努力和积极参与。财政部门对此要给予必要的支持，推动建立起适合我国国情、高效合理的巨灾风险管理体系。在这一体系中，当保险事故发生时，首先由巨灾风险基金进行赔付，对此应设立最高赔付限额，由再保险公司承担超过保险公司赔付限额的部分责任。此外，还要充分利用社会救济途径募集资金，用于灾民安置、灾后重建等。当这些民间救济手段不足以弥补损失时，由政府最后买单。