地方债务管理体制的国际模式有「我国外债现状」

导言：地方政府债务管理体制是防控风险的必要制度设计。各国政府都意识到加强地方政府债务管理、防范风险的重要性。为了有效遏制由这些问题引发的地方政府的过度举债，世界各国根据各自的政府间财政关系、地方治理体系和金融市场的成熟程度，基于一般原则，采用了不同的模式管理地方政府债务。

地方政府举债的两种主要方式

国际实践中有两种主要的举债方式：欧洲的银行贷款方式和北美的地方债券方式。相对于银行贷款来说，发行债券这种融资方式的优势在于，它要求地方政府财政的高透明度，这种高透明度可以大大增强市场对地方政府的约束力。主要特征包括：

一是以竞争为基础，而不是客户关系。每一个债券的发行价格都是市场竞争性报价的结果，这大大降低了较大规模地方债券发行者的融资成本。然而，对于缺乏融资经验的小地方政府，很难在债券市场上进行单独融资。一个变通的方式是多个较小的地方政府联合起来在债券市场进行融资。例如，美国建立的债券银行依赖其较高的信用等级发行债券获取资金，并通过购买地方政府债券的形式将资金转贷给它们。二是以公共监管为基础，而不是代理监管。债券市场要求进入市场融资的地方政府公开其财务信息，使用规定的会计准则，通过第三方的审计等。信用评级公司根据这些信息对地方政府的信用等级进行评估。这些都有助于公众对地方政府的举债进行有效监管。三是融资和其它服务的分离。地方政府可以选择来自不同机构的咨询或项目相关的服务，而不一定要从市政银行获得，更多的选择余地使得地方政府可以较低的成本获取服务。

虽然银行贷款方式和地方债券方式在很多国家都是共存的，然而从长远来看，随着对地方政府信息披露和接受公共监督的要求逐渐提高，地方债券方式的作用将变得更加显著。它的优势在于其内生的机制能够促使地方财政的透明化，对地方政府的约束力更强。

地方政府债务管理的三项原则

合理的地方政府性债务管理框架必须与政府间财政关系、政府治理体系以及金融制度的约束能力相适应。既要控制地方政府性债务过度举债的风险，又要防止对地方政府行为过度约束阻碍社会经济的发展。尽管不同国家制度安排不同，合适的地方政府债务管理方面基本上都遵循一些基本原则：

一是黄金法则。黄金法则要求地方政府债务必须用于资本性支出，这一点与国债完全不同。黄金法则在实际应用过程中，通常通过平衡预算规则实现。比如，在美国，所有地方政府都要求平衡预算；在德国，地方政府仅可因为投资目的而举债；在西班牙，短期借贷只可用于现金流转的需求，长期借贷只可用于公共投资项目；在法国，政府不可为经常性支出或已有贷款融资，但区域及地方政府在决定资本性支出举债规模方面有很大的自由度。有些国家对地方政府举债的控制更加严格。例如，澳大利亚1999年1月通过了一个“内部”稳定公约，此公约有助于确保各级政府赤字总水平不超过3%。

二是问责原则。债务风险与问责能力呈反比，防范债务风险要通过提高问责能力来实现。在明确问责的条件下，才能保证债务不仅用于基础建设，而且必须符合当前需要而不是未来需要的政府合理功能，才能保证可持续投资。不仅要考虑显性债务，还需要考虑隐性和或有债务，比如公务员养老金负债、地方政府拥有银行的不良贷款、对政府企业借款的担保、预算外活动的负债、与非公共部门合作产生的负债以及没有在预算制度中体现的负债等等。这些不同性质的债务只有在合理的问责机制下才能不相互干扰，合理释放风险，不至于形成局部或者系统性风险。

三是渐进原则。债务管理没有普遍适用、一成不变的完美解决方案。地方政府债务问题不太可能成为一个独立的问题，它与政府间财政关系的安排、政府治理体系、金融体系紧密地联系在一起，实践中也会不断出现新问题，所以不可能期望有一劳永逸的解决方案。国际经验也表明，债务管理模式需要在解决问题和实践中不断完善。例如，在美国，即使所有地方政府都要求平衡预算这项要求写入宪法，其对借款的实际限制作用也是有限的。通常这一要求只适用于财政预算，但不包括社会保障和资本支出。在某些情况下，这一要求只是指事前制定的预算方案，而非实际的预算；另外，还可能存在其它免责条款，包括预算外的资金来源。因此，必须通过有效的市场约束政府举债。而在德国，预算法案具体规定了在何种情况下地方政府能够实施借款。地方政府的举债受制于现金流量需要和州政府的审批，但是在实践中，州法案的制定和应用都存在缺陷，比如投资要求是在事前而非事后是有具体规定的，并且对什么构成投资的解释是有弹性的。因此在经济运行周期，公共部门的净债务占GDP的比重必须控制在稳定和谨慎的水平。在实际应用过程中，通常通过对借款的法令限制，通过对债务设定最高限度，设定不救援规则和有关不遵守规则条款等来实现。在大多数国家，贷款总量被严格控制。比如，在德国，债务大小必须与其财务能力成正比。

地方政府债务管理的四种模式

从国际实践看，地方政府债务管理可以被分成四类：市场约束、行政控制、规则控制和协商控制。有些国家的地方债务管理融合了上述几种管理模式。

一是市场约束模式。这种类型的管理，上级政府不直接参与地方政府借贷的具体事务，相反地，它依靠市场力量来确保地方债务得到有效的管理和控制。地方政府有较大的自由决定其融资的数量、渠道和用途。市场约束模式的有效运作取决于以下几个先决条件：自由和公开的金融市场，有很畅通的渠道获得有关地方债务及其偿还能力的信息，没有上级政府对陷入债务危机的地方进行援助的预期。在这种模式下，信用评级机构在对地方政府举债的市场约束中起着重要的作用。地方政府有动力约束自己的借债以获取较高的信用评级，从而降低融资成本。这些条件在大多数国家并不能满足。采用这种模式的国家主要有美国、法国、芬兰等。这种模式也可能是由国家的宪法体系决定的，比如根据美国宪法，美国联邦政府不能阻止州和地方政府进入资本市场，但是联邦政府有反欺诈的责任，所以联邦政府可以通过对金融体系的监管，通过市场来间接地管理州和地方政府债务。

二是行政控制模式。上级政府直接控制地方政府的借贷，包括限制债务规模和外部借款，审批特殊投资项目。这种管理模式的优点是上级政府能更好地控制国家总体的债务水平，包括外部债务水平。其缺点是降低了地方政府根据地方情况制定投融资决定的自主性，并且，上级政府的过多介入也容易产生地方政府的“救援”预期。这种方法被爱尔兰、日本、韩国、西班牙、英国等发达国家和玻利维亚、智利、哥伦比亚、印度等许多发展中国家所采用。限额管理是一种典型的行政控制模式。

三是协商控制模式。在这种模式下，地方政府借贷的限制由上级政府和地方政府协商确定。地方政府通过与中央政府的协商谈判直接参与制定整个国家的宏观经济目标，相应的政府总体的收入和支出水平，以及债务总体规模和各地配额。协商控制的优势在于它促进了中央政府和地方政府的信息交流，使得最终确定的政府收支和债务规模不仅体现了中央政府的政策意图，也融合了地方政府的意愿，更容易被地方政府接受并完成。这有助于在完成宏观总量控制的同时，照顾到地区间的差异性，保留地方政府的灵活性。协商控制模式优势的发挥必须依赖以下几个先决条件：中央政府在协商中的谈判能力较强；政府间存在着相互协商和协作的传统；地方政府间的差异不悬殊；不存在严重的财政或债务危机等。如果这些条件不满足，协商控制反而会削弱中央政府的领导力，诱使地方政府向中央政府索要更多的转移支付，恶化“预算软约束”的问题。使用这种模式的国家主要有澳大利亚、比利时和丹麦。

四是规则控制模式。地方政府的行为由宪法、法律或规章所明确的多种规则界定。这些规则可能明确对政府赤字、政府支出、借款的额度、借款的类型以及一些债务风险指标做出限制。这种方法的优点是其透明度较高，容量被理解，也方便中央政府根据这些规则进行监管。另外，它对所有地方政府都一视同仁。规则控制模式能否成功取决于对遵循规则的监控能力。此外，中央政府在制定规则时还要注意约束力和灵活性的平衡：较细致和严格的规则往往只留给地方政府很小的调整余地；而存在较多灵活性的规则又给地方政府较大的规避规则的动力。例如，地方政府可以重新分类经常性支出和资本性支出来规避对经常性科目收支平衡的要求。这种方法被巴西、阿根廷、墨西哥等发展中国家所采用。

地方政府举债控制合适模式的选择取决于市场的约束能力和预算约束的严格程度。市场的约束能力弱，通常需要更加严格的举债规则进行控制。如果地方政府对于转移支付的依赖程度高，往往有上级（中央）政府救援的预期，预算约束的程度较弱，即使市场的约束能力较高，上级（中央）政府的控制依然非常重要。但是往往可以采取比完全基于规则的控制更加灵活的方式，比如行政控制或协商控制的模式。只有当市场和预算的约束能力都很强的情况下，市场约束模式才成为一个较优的选择。市场约束能力不足、软预算约束严重的情况下，即使完全基于规则的控制仍然可能无法控制地方政府过度举债，债务危机往往在这种情况下发生。

在实践中不断完善我国限额管理体系

适合我国国情的地方政府性债务模式应该是限额管理。部分原因与我国目前地方政府治理以及政府间财政关系的制度设计有关，在目前地方政府治理框架下，地方政府的投资冲动是地方政府债务管理制度设计中不容忽视的重要因素；同时，1994年的分税制改革奠定了我国现代财政体系的基础，但是行政性分权以及产生的中央和地方事权划分不清晰、地方政府事权与财力不匹配等问题依然有待解决；金融监管的不足也容易放大过度举债的风险。我国限额管理的实际运行效果是良好的，预算内债务没有系统性风险。

合理设计的限额管理可以有效地控制债务的规模风险、结构风险以及债务过快增长风险，是硬化预算约束的适宜选择。但是，限额管理并不能阻止地方政府不合法、不合规的债务，因为不合法、不合规的债务已经超越了一般意义上地方政府债务管理能够掌控的范围，其成因主要是政府间财政关系的安排、地方政府治理体系以及金融体系的不足。地方政府新增PPP、政府投资基金、政府购买服务和融资平台等财政金融合作的变相举债行为形成的高杠杆债务进不了政府资产负债表甚至企业资产负债表，潜存较大风险且具有隐蔽性。同时，地方政府过度举借债务，必然引发挤占效应，特别是不合规、不合法的债务不仅缺少透明，而且没有责任主体或者责任主体在法律上不明确，导致市场扭曲，损害市场效率。

从国际经验看，合适的地方政府债务管理体系可以有效地推进政府间财政关系安排、地方政府治理体系以及金融体系的改革与发展。因此，地方政府债务管理体系的进一步改革，需要政府间财政关系安排、地方政府治理体系以及金融体系等改革的有效配合和相互推进，充分发挥市场特别是专项债市场的功能，形成更加合理的问责机制，合理释放风险，在实践中不断完善。

来源于中国财政