债券支持乡村振兴「短期政府债券」

乡村振兴关键在“钱、地、人”。乡村振兴“钱”从哪里来？

2019年2月，人民银行等五部门联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，切实加大金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节的倾斜力度，同时提出“强化金融产品和服务方式创新，更好满足乡村振兴多样化融资需求”。

2019年7月4日，江西省乡村振兴（高标准农田建设）专项债券，在上海证券交易所成功发行，成为全国首只高标准农田建设专项债（点击查看案例）。这为乡村振兴“钱”从哪里来，提供了范例。

一、专项债概念与发展

根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》财库〔2015〕83号，专项债券为省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

专项债规模快速扩大

从最近五年的情况看，地方政府专项债券新增限额从起初的1000亿元到次年的4000亿元再到后来2018年的1.35万亿元，首次超过一般债务限额。2019年地方政府专项债务限额为2.15万亿元，比去年增加8000亿元，总体上呈快速扩大趋势。

2015年-2019年专项债规模分析表

专项债品种不断丰富

专项债券可分为普通专项债券与项目收益专项债券。普通专项债券的募集资金用途应当用于公益性资本支出，但并未规定具体的募投项目。而项目收益专项债的募集资金需要具体到单一或者多个具体项目，更具针对性。目前项目收益专项债主要有土地储备专项债、收费公路专项债、轨道交通专项债、棚户区改造专项债等类型。

近两年，国家财政部积极探索试点发行项目收益专项债券，创新和丰富债券品种。2018年各地方政府开始发行乡村振兴专项债、水资源配置工程专项债、教育项目专项债等新专项债品种。

二、专项债的主要特征

发行面额以30亿以下为主，占比超过72%。

截止2019年5月，专项债券的平均发行面额为31.85亿元，中位数为12亿元，面额最小为0.2亿元，面额最大的专项债为457亿元。其中面额在10亿元以下专项债数量占比为45.93%，其次为10-30亿元面额专项债，占比为26.11%；100亿元以上的专项债仅占7.69%。

专项债面额统计图

5-10年期中长期债券为主，5年期占比超过一半

截止2019年5月，地方政府新增专项债期限包括2年到30年不等，主要集中在5年期、7年期和10年期等中长期债券上。其中5年期债券占50.07％，其次为10年期和7年期债券，分别占比20.49％和19.30%，而2年期债券仅有一只，发行总额10亿元。

专项债期限统计图

东部地区发行规模大于中西部地区，前5月苏鲁粤位列三甲

截至2019年5月末，从发行主体来看，江苏、山东、广东省份的累计发行金额居于前列，分别为4291亿元和3519亿元，占累计发行总量的9.96%和8.17%。东部地区的地方政府发行金额超过西部地区；宁夏、青海、辽宁、西藏的累计发行金额占比均不到1%。

专项债发行规模统计图

与国债利率变动一致，略高于国债

按照《地方政府专项债券发行管理暂行办法》规定，专项债券发行利率采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。以5年期和7年期专项债券与国债平均发行利率为例进行对比可以发现，各年度专项债的平均发行利率与同期国债变动一致，专项债券作为地方政府债券，在偿还性、流动性、安全性上都与国债有所差距，因此其利率略高于国债利率。

专项债与国债对比图

不同省份利率存在一定差异，与经济发达程度成反比

不同地方政府发行专项债的利率存在较大差异。除了与发行时间不同有关外，与各省的经济发展水平和偿债能力也呈现一定的相关性。以5年期专项债为例，各省平均利率与各省的人均GDP呈现负相关关系（见下图），即经济越发达的地区专项债利率往往低于经济相对落后地区。以5年期专项债为例，内蒙古自治区专项债的平均发行利率高达4.19%，而上海市的平均发行利率仅为3.27%，两者相差92个基点。

不同省份专项债利率分析图

三、专项债的优势和局限

专项债缘何受青睐？六大优势显著

专项债的局限性：

市场化程度不足

我国地方政府债券发行利率没有体现地方政府债券应有的流动性溢价、信用溢价等利差，导致定价扭曲、市场化程度不足，对投资者吸引力有限。

信用评级同质化

专项债券信用评级与一般债券混同，流于形式。信用评级同质化严重，风险防范意义不大。

信息披露机制不完善

专项债信息披露通常只集中在地方政府债券的发行阶段，仅对发行信息、发行结果进行了一定披露，缺少全周期的信息披露。

四、专项债的展望与应用

我国正处于经济发展建设的关键时期，未来可以借鉴美国等国家的管理经验，将地方政府债务从年度发行规模管理转向余额管理，适当提高地方政府发型专项债券的自主权，放量专项债发行，将专项债作为地方债发行工作的重心和重要融资渠道。

新形势下地方政府专项债的创新应用

城投债在推动中国城市发展进程发挥了不可或缺的作用，但在本轮融资平台强监管下，城投债失去了政府信用背书后发行难度增加，平台公司难以持续推动城市发展。

此背景下地方政府专项债可与城投债形成功能互补作用，以地方政府为发行主体的专项债发行难度较低，可直接基于政府信用和项目质地以较低成本募集大量资金，与城投债形成良性互补，共同推动城市建设发展。

专项债券发行解决部分政府资金缺口，也为平台公司的业务开展带来机遇，平台公司可在土地储备、棚户区改造等领域承接政府项目，与政府形成市场化交易结算机制，提升公司经营收益能力，为公司市场化转型奠定基础。