政府工作报告 地方专项债「项目专项债和政府专项债的区别」

作者 | 李丹丹 睿立方咨询高级项目经理

单位 | 南京睿立方投资咨询有限公司

近年来，在宏观经济下行压力不减的大环境中，作为积极财政政策的重要组成部分，地方政府专项债券在“稳投资、补短板、促基建”等领域起到了重要推动作用。2020年受疫情冲击影响，中国经济增长面临下行压力增大，基建稳增长需求不减，按照中央经济工作会议的精神，2020 年将继续实行积极的财政政策。在这样的背景下，需要持续发挥地方政府专项债补短板和稳增长的重要作用。

（一） 地方政府专项债和一般债区别

2014年9月，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）发布，首次提出省级政府可以发行地方政府债。次年1月，新的预算法正式施行，规定地方政府可以通过发行地方政府债券举借债务，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。地方政府债按资金用途和还款来源，分为一般债和专项债，其中地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

图1 地方政府债的类别及区分

（二）地方政府专项债募集资金用途

2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）（以下简称“厅字〔2019〕33号文”），提出要依法合规做好专项债发行及项目配套融资工作，并允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金，涉及4大领域为国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推荐国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；2019年9月4日国务院常务会议进一步明确提前下拨限额的专项债用于下列项目可以作为资本金：铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施；城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目；农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目；职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务；冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。2019年9月6日财政部新闻发布会将专项债券可用作项目资本金范围明确为符合重点投向的重大基础设施领域，范围扩大为十个领域，并对专项债用作资本金的规模做出进一步要求。2019年11月13日国务院常务会议，进一步要求完善固定资本投资项目资本金制度，做到有保有控，区别对待，并降低部分基础设施项目最低资本金比例。

图2 专项债用作资本金范围和规模

（三）专项债成为发行主力军，创新品种专项债成为主流

2015年以来，地方债新增限额不断增大，发行规模进一步增加，专项债呈现快速稳步增长趋势，成为地方政府发债的主力品种，截止2020年2月末，创新品种专项债发行规模共计8858.35亿元，占比93%，相较于2018年及2019年，创新品种专项债占比显著增大。从创新品种来看，2019年新出现城乡发展、旧城改造、隧道、机场等多个新品种专项债，农业农村领域中，城乡发展、乡村振兴两类专项债规模都增长百亿以上，2020年则新出现了物流和卫生防疫专项债。

图3 地方政府债历年新增限额情况

图4 2018-2020 年专项债市场发行情况

（一） 发行主要流程

专项债发行共需经历十个工作流程，具体如下图5所示，对其进行归类合并后分为项目储备、项目报送及项目遴选、信息披露、发行安排、招标发行存续期间资金监管及信息披露五大环节。

项目储备阶段，需省级财政部门牵头本地区项目储备工作，市县级财政部门、各级发改、行业主管部门及项目实施单位负责具体实施提前梳理拟报送项目，根据审批手续、资本金、收益性、投资计划等标准，形成备选项目，中介机构协助实施并进行项目初步设计方案。到项目报送及遴选阶段，由中介机构协助各地建立项目遴选标准，协助测算收益及融资是否自求平衡，从项目相关文件合规性提出专业建议，协助政府筛选项目组建动态管理项目库。市县级财政部门、各级发改、行业主管部门准备完成项目资料及审批等前期手续后，按照要求报送符合发债标准及本地区投资计划的项目，省级财政部门汇总审核本地区专项债项目需求后，遴选出合适的项目并按照财政部门要求进行报送。信息披露阶段，财政部门及各级发改、行业主管部门应组织中介机构，提供各种基础材料，出具债券披露文件，做好债券发行准备工作。进入发行阶段，在省级财政部门拟定完成发行计划，确定利率及金额后，正式招标发行，中介机构完成主要投资人路演、登记托管。投资分销等主承销服务。存续期，财政部门及各级发改、行业主管部门应按照《关于印发<地方政府债务信息公开办法（试行）>的通知》（财预〔2018〕209号）要求，每年披露资金使用，建设进度，项目运营、收益、对应形成资产情况等重大事项。

图5 专项债发行工作流程图

（二）发行重点注意事项

1.项目遴选

根据厅字〔2019〕33号文要求，对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。因此，基础设施类专项债项目的遴选上，应遵循以下几点标准：

（1） 项目已取得相关主管部门批复，如立项、可研、环评等；

（2） 核准制项目中，跨省(区、市)干线输气管网、高铁项目，国家高速公路网项目，跨10万吨级及以_上航道海域、跨大江大河的桥梁隧道项目由国务院投资主管部门核准；

（3） 项目资本全比例符合发改委固定资产投资项目资本金比例要求（或有），轨道交通项目不低于40%，港口、沿海及内河航运等其他项目不低于20%；公路、铁路、生态环保、社会民生等基础设施项目可适当降低，但下调幅度不超过5个百分点；可用作资本金的领域符合下图6所示范围；

（4） 项目融资单纯，不存在违规增加地方政府隐性债务的情况；

（5） 通过PPP方式将项目交由社会资本市场化方式投资的项目不适宜使用专项债券资金；

（6） 项目形成的国有资产不得用于抵质押；

（7） 项目发行期限应与建设进度、资金需求、融资与收益自求平衡情况相匹配。

图6 可发债作资本金领域

2.收益和融资自平衡测算步骤

基础设施类专项债项目收益和融资自平衡方案测算上遵循三个步骤，首先应根据项目情况计算出可用还款额，具体由项目对应并纳入政府性基金预算管理的各项收入（如门诊收入、地铁运营收入、停车场收入等等）扣减项目成本支出（如运营维护成本支出、销售管理费用等）得出项目利润，其次计算出项目债务本息，得出每年应偿还的本金和应计利息合计，最后计算得出项目本息偿付保障倍数最为决策判断依据之一。

3.案例分析

根据上文分析，专项债资金在符合条件的基础上，可用作重大项目资本金，如交通基础设施领域铁路、机场、城市停车场港口等，下以某市轨道交通项目为例进行分析。

某市因城市发展，需新建一条总长为53km的轨道交通线路工程，需设站15座，含枢纽站3座，换乘站9座，标准站3座；设变电站4座；控制中心一处。项目总投资需求近400亿元。首先从项目遴选上，该市轨道交通项目属于重大项目投资的范畴，资金投向城市地铁、轻轨的轨道项目建设、站内资源开发符合政策文件要求，项目已取得国家发改委及相关主管部门的批复（包括但不限于可研批复、环评等）。根据轨道交通资本金比例不低于40%的要求，项目资本金筹措方案设计为项目总投资中资本金投入比例为49 %，从政府财政预算安排；发行专项债筹资近200亿元，占比约51%。在项目收益和融资自平衡测算上，发掘出项目的收入包含了票务收入、站内资源开发收入、过路费等自偿性收入、物业开发收入、运营补贴及沿线土地转让收入；项目成本主要为人员工资、综合管理费用和相关税费，因此，项目可以以地铁运营及物业开发相应收入作为还本付息基础，经过现金流平衡测算，项目资金覆盖率可达1.3倍，此外还可通过出让沿线土地、政府运营补贴、调整资本金比例等方式进一步完善偿债能力。最终项目采取分5期发行、分年度合理融资成功发行。

总体来看，专项债发行前应注意上报项目需要避免市政道路、绿化、景观提升等完全没有收益。不符合财政部专项债发行基本要求的项目。申报项目进行整体规划时，应综合考虑本地区项目情况，探讨项目集合发行，进行中长期融资规划、同时综合考虑项目用款计划、建设进度、还款安排等确定需求额度上报，可设置分期发行机制，避免债券资金闲置。资金平衡方案测算中，需要综合考虑项目收入关联性，项目平和测算依据、项目成本记入方式、总体平衡和分年平衡、存量融资和债券融资关系。专项债发行现向创新品种倾斜力度较大，应选择专业性较高的第三方专业机构协助实施。

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