央行发文细化 支付领域反垄断监管

为进一步规范支付服务市场，防范支付风险，1月20日，央行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，按照业务实质将非银行支付机构的支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，分类确定业务监管要求。对支付机构按照“先证后照”原则，强化公司治理要求，实施全方位、全流程监管。强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准。

2010年6月，央行制定《非金融机构支付服务管理办法》。此次《条例》是将原有的作为部门规章的《办法》上升为行政法规，以完善对支付机构的监管。

央行也表示，防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。《办法》奠定了支付机构监管基础。近年来，支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。总体看，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。

值得注意的是，为适应技术和业务创新需要，防止监管套利和监管空白。《条例》按照业务实质确定支付业务新的分类方式。即，按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，分类确定业务监管要求。

此外，对支付机构按照“先证后照”原则，强化公司治理要求，实施全方位、全流程监管。同时，通过正面清单加负面清单方式，明确成为支付机构股东、实际控制人和最终受益人的条件及禁止情形，加强对股东资质、实际控制人和最终受益人的监管。

招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼对证券时报记者表示，近年来，我国支付市场发展迅速，但在业务快速发展过程中也暴露出一些问题，一些非银行支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算；部分机构“无照驾驶”，违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。《条例》法律层级更高，威慑力更强，将更好地规范支付清算市场。

相比于此前出台的规范支付行业发展的文件，《条例》一项重要的新增内容，就是强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准。

《条例》对市场支配地位的认定标准分为两个层级，被外界看作直接针对支付宝、微信财付通等互联网支付巨头，也是在《反垄断法》对市场界定作出原则性规定的基础上，央行对支付领域的反垄断明确具体而详细的界定标准。

一方面，对于存在一个支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一、两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一、三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三等上述三种情形之一的，央行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。

另一方面，对于存在一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一、两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二、三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三等上述三种情形之一的，央行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位。

董希淼表示，《条例》与《反垄断法》有效衔接，赋予央行认定支付服务市场垄断地位的权限，填补了之前法律法规空白。同时，《条例》明确非银行支付机构股东准入条件和禁止行为，要求同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构，有助于防范资本在支付服务市场无序扩张。

“《条例》在反垄断和防止资本无序扩张方面进行详细规定，是中央经济工作会议强化反垄断和防止资本无序扩张精神的具体体现，有助于加强支付服务市场反垄断规制，维护公平的市场竞争秩序，保护市场参与主体的合法权益，推动支付服务市场健康高质量发展。”董希淼称。