增加政府专项债券为什么是积极政策「利好释放」

2022-12-08 13:59:39来源：中大咨询

作者：中大咨询研究院宏观经济政策研究组
来源：中大商业评论（ID:mpreview）

引言

新冠疫情散点出现对我国经济带来新的下行压力，合理使用地方政府专项债券，支持重点项目和重大民生工程建设，是实现跨周期调节的重要手段。11月24日国常会部署完善地方政府专项债券管理工作，要求更好发挥专项债资金带动社会资金的作用，以扩大有效投资，以利扩大内需、促进消费，为我国经济发展释放重大利好。

一、降杠杆为专项债发行提速创造条件

2014年以来，国家持续推进金融降杠杆，国家宏观杠杆率稳中有降，根据中国人民银行数据，2021年三季度宏观杠杆率为264.8%，前三季度共下降5.3个百分点，M2/GDP从第二季度的212.0%下降到第三季度的209.3%，下降了2.7个百分点，降杠杆成效显著。随着地方政府隐性债务逐步清理，地方政府债务规模受到有效控制，第三季度地方债券余额287837亿元，环比增长5.0%，环比增速较第二季度下降了0.2个百分点，其中一般债券规模134725亿元，专项债券余额153112亿元。

图1 近年地方债券余额规模。数据来源：财政部

图2 近年地方专项债券发行额。数据来源：财政部

杠杆率的降低为地方政府专项债券的发行与使用提供了有利条件，近年来地方政府专项债的发放规模呈现较快增长。其中，2020年为了应对疫情，各级政府通过加大基础设施建设投资，拉动内需，以稳定增长，专项债券发行规模快速增长，达到41404亿元，较2019年同比增长了约60%。今年3月5日，政府工作报告提出，为扩大有效投资，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，以扩大有效投资，稳定经济增长。

二、今年专项债券发行与使用仍有较大空间

今年，随着我国经济的复苏，政府收入明显增加，政府财政有所好转，今年1-8月份，政府一般预算收入累计同比增长18.4%，较年初政府工作报告预算计划同比增速高出10.3个百分点，而一般预算支出增速为3.6%，只比支出预算计划增速高出1.8个百分点；政府性基金收支方面，前8个月的累计同比增速为14.2%，高出预算计划13.1个百分点，而支出同比增速则比预算计划低出18.4个百分点。在财政收入远超出计划预算的情况下，今年年初年初政府工作报告提出的财政预算赤字35700亿元，到10月份只使用了12435亿元的额度，使用率为约为35%，财政赤字仍有较大空间，今年年底的财政支出较有保障。

图3 2021年财政收入和支出增速与计划对比。数据来源：Wind

图4 2021年前10月政府财政赤字使用进度。数据来源：Wind

在财政相对有保障的情况下，今年地方专项债券发行进度也相对慢于往年，今年前10月，地方新增专项债券发行进度为76%，2019年和2020年同期的发行进度均超过90%。为此，本次国常会重点提出要加快地方专项债券发行进度，要求今年内全面完成剩余额度的发行，并力争在明年初形成更多实物工作量，推动有效投资落实。

图5 2021年地方政府新增专项债券发行进度数据来源：Wind

三、专项债券发行提速将带来哪些利好？

传统市政基础设施领域

地方政府专项债券主要用于支持地方重大基础设施和民生工程，在新冠疫情持续导致经济下行的态势下，地方专项债券通过支持有效投资，拉动内需，稳定经济，实现逆周期调节的作用。从今年前三季度地方政府专项债券投向看，专项债券主要用于市政及产业园基建、保障性安居工程、社会事业、交通基础设施等传统领域，四者共占专项债券投入总额72%。

图6 2021年前三解读地方政府专项债券投向

从今年前三季度基础设施建设投资增速看，随着我国经济持续复苏，经济增长对投资的依赖程度减弱，传统领域基础设施增速明显下滑，2021年1-9月基建投资累计同比增长率为1.5%，低于固定资产投资累计同比增速5.8个百分点，较2月份下降了33.5个百分点。可以预计，专项债券发行提速将对提振基建投资速度有一定提振作用。

图7 2021年1-9月份基建投资与固定资产投资增速

新基建领域

新基建投资是兼顾短期刺激有效需求和长期增加有效供给的重要举措，“十四五”时期，我国将大力投资建设5G基站、数据中心、新能源汽车充电桩、重大科技基础设施等新型基建，上述领域也将成为地方政府专项债券的重要投资方向。

图8 “十四五”时期新基建重点建设领域

5G基站方面，工信部提出了2023年5G基站的建设密度要达到18座/万人的目标，按照国家第七次人口普查公布的全国人口总数（14.1亿人）计算，到2023年5G基站数量要达到255万座，意味着2021-2023年至少需要新建5G基站183万座，资金需求高达1.83万亿元。

图9 我国5G基站建设情况。数据来源：工信部、《5G应用“扬帆”行动计划（2021-2023年）》

数据中心方面，按照《新型数据中心发展三年行动计划（2021-2023年）》的规划要求，到2023年我国数据中心有效算力规模超过100EFLOPS，按照现阶段53.4%数据中心平均利用率，以及60%的规划使用率分别预测，2023年全国数据中心机架总数分别是790万架和703万架，预计需要新增投资5044亿-5670亿元。

图10 我国数据中心机架总数预测。数据来源：《新型数据中心发展三年行动计划（2021-2023年）》

新能源汽车充电桩方面，新能源汽车的快速发展对新能源汽车充电桩带来巨大需求。根据中汽联数据，2021年9月，我国新能源汽车保有量已经达到618万两，发展势头迅速，预计“十四五”时期我国新能源洗车销售量将继续保持快速增长态势。为了适应新能源汽车发展需求，新能源汽车充电桩建设即将提速，按照《电动汽车充电基础设施发展指南（2015-2020年）》要求，2020年我国新能源车桩比要达到1:1，但直至2021年9月，这一数据仍维持在3:1左右，距离规划要求仍有较大差距。“十四五”时期，按照新能源汽车增长速度以及车桩比为1:1的建设要求，新能源汽车充电桩建设投资需求将达到1200亿左右。

图11 我国新能源车桩比。数据来源：中汽联

科技基础设施方面，国家“十四五”规划重点布局规划超过20个重大科技基础设施，总投资估计超过500亿元，投资规模超过“十一五”以来的投资总规模。

图12 “十四五”时期国家重点布局的科技基础设施

“双碳”领域

落实碳达峰碳中和战略是我国“十四五”时期的重要发展战略，随着中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（中发〔2021〕36号），我国碳达峰碳中和的实施路径不断明确。在国家大力推进“双碳”战略的背景下，绿色基础设施投资建设迎来了巨大的发展机遇。从今年绿色基建贷款余额情况看，“双碳”领域基础设施建设正在提速，1-9月份我国绿色基建贷款余额规模为6.99万亿元，同比增长了25.7%，绿色基建贷款余额占绿色基建贷款余额总规模达到25%，可以预期，地方政府专项债券发行提速，将进一步加快绿色基建的投资建设步伐，为绿色建筑、储能等新能源基础实施等相关领域带来较大发展机遇。