杭州行政区划大调整，加速冲刺第五个一线城市

在临安撤市设区3年多之后，杭州的行政区划再次进行调整。

4月9日，浙江省人民政府发布关于调整杭州市部分行政区划的通知，其中包括：撤销杭州市上城区、江干区，设立新的杭州市上城区；撤销杭州市下城区、拱墅区，设立新的杭州市拱墅区；撤销杭州市余杭区，设立新的杭州市余杭区；设立杭州市临平区；设立杭州市钱塘区。

根据当地媒体报道，杭州市行政区划优化调整实施工作领导小组办公室主任张仲灿解读称，杭州实施此次部分行政区划优化调整，除了加快建设社会主义现代化国际大都市，还是优化城市内部空间结构的重大举措，有利于解决城区之间“大的过大、小的过小”问题，防范化解大城市病等治理风险隐患，提高城市治理现代化水平，促进区域协调发展，增强城市承载力和辐射力。

与此同时，还有利于优化资源要素配置，推动公共服务普惠均等和共同富裕，促进行政区与功能区深度融合。

由做大到做强

东南形胜，钱塘自古繁华。

但相比武汉、南京、广州等大区中心城市，杭州在计划经济时代只不过是一个普通的省会城市，城市规模较小。数据显示，改革开放初期的1981年，杭州的城区人口仅有90.5万人，位居全国第21位，排在青岛、济南、昆明、鞍山等城市的后面。而当时南京城区人口为170万人，接近杭州的两倍。

改革开放后，凭借民营经济以及近年来数字经济的快速发展，杭州人口、人才流入较快，城区人口规模快速扩张。

数据显示，2019年，杭州常住人口从2018年的980.6万人增长到1036万人，增量达55.4万人，年度增量首次超过深圳和广州，位居全国第一。这一年，杭州城区人口达到了682.2万人，首次超过南京，成为长三角第二大城市。

与此同时，杭州城市规模也迅速拉开框架，城市加速扩张。杭州规划委员会专家委员会副主任委员汤海孺对第一财经分析，行政区划调整与杭州经济社会发展密切相关。进入新世纪以来，杭州的行政区划调整主要是向周边扩张的行政区划调整，包括萧山、余杭撤市设区，以及后来富阳、临安先后设区，通过外拓的方式来解决发展空间不足的问题。

汤海孺说，发展到今天，杭州要响应长三角一体化的要求，即高质量与一体化的协同发展。因此，杭州现在则是要通过内部的整合来提升内生动力。

“早期在国务院和民政部的支持下，中国的很多城市陆续把小的区域进行合并，以精简执政队伍。杭州这次的区划调整呈现出了另一种趋势——有分有合，在区划调整优化上是一个新的方向。” 华东师范大学城市发展研究院院长曾刚对第一财经分析。

曾刚告诉第一财经记者，此次调整中有两点值得观察。第一是既有两个区的合并，也有像余杭区这样的拆分——原来的余杭区拆分划入了新的余杭区和临平区。这使得杭州未来的行政区，可以更加均衡地分配市场责任，让管理更高效。

此次调整后，杭州市下辖10个区、2个县，代管1个县级市，分别为：上城区、拱墅区、西湖区、滨江区、萧山区、余杭区、临平区、钱塘区、富阳区、临安区、桐庐县、淳安县、建德市，总体建制数不变。

虽然建制不变，但城市的发展空间得到极大优化。

张仲灿提出，杭州市还存在一些短板和不足，特别是现有部分行政区划已严重不适应新阶段新形势新要求，区域空间不协调、产业布局不合理、人口密度不均衡、空间规划不协同等问题日益凸显，已成为制约城市高质量发展的瓶颈。因此，优化调整部分行政区划是城市发展的必然要求。

例如，调整之前，作为杭州最核心的两大主城区，上城区、下城区一个面积26平方公里，另一个29平方公里，而余杭区面积达1200多平方公里。

人口方面，2018年，上城区常住人口为34.5万人，下城区52.6万人。同期余杭区常住人口160.3万人。当年上城区、下城区人口均在减少，而余杭区一年增加12.7万人。

汤海孺说，杭州由于历史原因，原来的上城区、下城区区划面积很小，城市空间处于饱和状态，也担负着非常大的历史文化保护的要求，发展和保护之间的矛盾比较尖锐。同时一些区如萧山、余杭，管理范围非常大，比如余杭区从东到西几十公里，也不太便利老百姓办事。小的过小，大的过大，不利于城市治理能力的提升。

他分析，几个城区整合以后，不仅有利于解决这些问题，也有利于资源在更大范围内布局和平衡，比如上城区、下城区的教育资源、公共服务资源很好，和旁边的区合并以后，更多的老百姓可以共享到原来老城区的优质公共服务。

补齐短板 冲刺第五个一线城市

当前城市之间的竞争十分激烈，不进则退，此次杭州行政区划调整，意义重大。

浙江清华长三角研究院新经济发展研究中心主任卓勇良告诉第一财经记者，杭州此次部分区划调整，可以让杭州的空间格局更加合理，是杭州市加快建设社会主义现代化国际大都市的重要一步，将更好集聚全省乃至全国的要素，促进当地经济和社会的发展。

进入新世纪后，杭州的信息经济在全国独领风骚，发展成为我国的“电商之都”，在多个指标上，杭州已经接近甚至超过一线城市广州，大有成为第五个一线城市的趋势。

不过与四大一线城市相比，杭州的短板也十分明显。比如，很多基础性的资源和设施方面，质量、数量仍然不够，本身的城市规模比较小，中心城区的资源集聚力度仍有不足，对周边的辐射和带动能力仍需进一步增强。与一线城市相比，杭州更像“单打冠军”，整体的综合性功能与一线城市尚有不小距离。

在产业方面，杭州的新兴产业注重模式创新，但在科技研发方面仍然不强，在科技制造业方面有待提高。

据当地媒体报道，2010年，杭州工业增加值比成都和武汉均高出 500 亿元左右，但到 2018 年，杭州市工业增加值分别比成都和武汉少了 1500 亿元和 900 亿元左右。

通过行政区划调整，做优先进制造业的发展平台，进而与数字经济优势互补，对杭州未来发展十分关键。华略智库创始人任新建认为，此次区划调整能解决杭州各个区面积不一致、资源配置差异较大等问题，促进杭州市的空间布局和资源要素优化，从而有利于杭州市数字产业更平衡的发展。

近日，工业和信息化部发布《先进制造业集群决赛优胜者名单公示》，对25个先进制造业集群决赛优胜者进行公示，其中，浙江有3个集群入围，分别是杭州市数字安防集群、宁波市磁性材料集群和温州乐清电气集群。

从经济发展的角度来说，新设两个行政区，也增加了经济发展的空间。汤海孺介绍，余杭区一分为二，也是考虑杭州到进一步融入到长三角的一体化工作中。临平在杭州的东北角，要担负杭州进一步接轨大上海的一个重要门户和桥头堡的功能，同时也担负杭州辐射周边三个县市的作用。新的余杭区主要是创新的策源地，担负着辐射带动内陆地区的作用。

2019年4月，浙江省政府批复同意设立杭州钱塘新区，总面积达531.7平方公里的空间范围包括杭州大江东产业集聚区和现杭州经济技术开发区（下沙）。卓勇良表示，设立的钱塘新区没有行政功能，更多是产业集聚区的概念。在这个基础上，杭州此次部分区划的调整，让行政设施更加合理了。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，优化行政区划，顺应了人口向一二线城市新城区集聚的态势。同时发展新城区，也有利于发展先进制造业。工业化本身需要依托于城市，工业化是城市化的动力，但是城市化也是工业化的依托。

“迷你区”逐渐消失 市辖区加速整合

近年来，包括北上广深在内的各大城市纷纷通过优化行政区划，做强做优城市发展平台。在这一过程中，原来处于老城区、市中心的一些面积很小“迷你区”经过调整优化，不再“迷你”。

过去，“迷你区”曾遍布全国各地，比如广州东山只有16平方公里、北京宣武和崇文都只有十几平方公里、上海的闸北也只有29平方公里，卢湾只有8.03平方公里，合并之前的厦门鼓浪屿区更是只有1.9平方公里。

这些“迷你区”大多处于城市中心区域和老城区，处于城市的核心区域，发展时间较早，目前已经区域饱和。通过并区调整的方式，不仅有利于提升管理效率，也为中心城区拓展了新的土地和发展空间。

比如，2005年，广州东山区并入越秀区。2010年，北京的宣武区并入西城区，崇文区并入东城区。2011年上海卢湾区并入黄浦区，2015年闸北区并入静安区。

牛凤瑞说，过去城市的中心区都比较小，现在随着城市规模的扩大，外延地区成为市区以后，存在规模的匹配问题，原来的一些行政区划、空间结构就不适应现在城市发展，做出必要的调整，也是适应快速的城市扩张和发展的应有之意。

汤海孺说，市辖区合并整合是大城市发展必然趋势。随着城市发展，交通路网也在拓展，交通工具发生变化。比如城市轨道交通的发展，有利于城市扩张管理半径的扩大。同时，有了互联网后，城市的管理能力也在提升，可以管理更大的发展空间。因此，原来过小的行政区划不适应新的发展趋势。“迷你区”的合并调整，跟社会经济发展和技术水平的进步也能更好地匹配。

除了这些大城市的中心区合并优化，一些老工业城市原先市辖区较多，目前也面临优化调整。尤其是对一些城市来说，由于城镇化较早、市辖区较多，但每个区的人口总量不大，也有调整优化的必要。

以伊春为例，伊春市共辖15个区，领导1个县，代管1个市。2019年7月13日，伊春市召开动员大会，宣读《国务院关于同意黑龙江省调整伊春市部分行政区划的批复》，撤销了15个市辖区，新设立了汤旺县、丰林县、南岔县、大箐山县和伊美区、乌翠区、友好区、金林区8个县区。

伊春之外，鹤岗、鸡西市辖区数量都达到6个，齐齐哈尔达到7个，阜新有6个。总体来看，东北不少以能源重化产业为主的城市，工业化和城镇化较早，过去城市规模在全国位居前列，但近年来，这些城市大多面临着收缩的局面。

牛凤瑞说，东北的老工业城市，市辖区多，适当压缩，强身健体，有利于提升城市集聚度。城市的本质就是人口和产业在空间上的集聚，这种集聚效应可以减少交易成本，提升发展质量和资源配置效率。东北不少城市是收缩型城市，原来市辖区人口越来越少，服务的人越来越少，行政管理机构肯定要进行调整，这样才能适应人口减少的态势，因此将一些市辖区撤并，这也是顺应城市发展的需求。

2020年4月，发改委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》再度提到，收缩型城市要瘦身强体。