观澜｜国家交通纲要，勾勒出我国城市群三个发展层次

3月1日下午，国务院新闻办公室就2月24日出炉的《国家综合立体交通网规划纲要》举行新闻发布会，介绍落实《国家综合立体交通网规划纲要》精神、加快建设交通强国有关情况。

记者观察，2月24日公布的国家交通纲要，是面向2035年，远景至21世纪中叶的规划，这不单单是一份交通规划纲要，背后是一个国家的城市群发展格局，勾勒出我国城市群的三个发展层次。

据《纲要》介绍，依据国家区域发展战略和国土空间开发保护格局，结合未来交通运输发展和空间分布特点，将重点区域按照交通运输需求量级划分为3类。京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈4个地区作为极，长江中游、山东半岛、海峡西岸、中原地区、哈长、辽中南、北部湾和关中平原8个地区作为组群，呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、兰西、宁夏沿黄、拉萨和喀什9个地区作为组团。

交通部部长李小鹏在发布会上表示：我们要用6条综合性的、大容量的、高速的、多通道的、立体化的主轴，把这4个集群联系起来，形成6轴。另外，“极”和“组团”、“组群”之间有7条走廊，在“组群”与“组团”之间、“组团”和“组团”有8个通道，这就是“6轴、7廊、8通道”，就是我们未来国家综合立体交通网的主骨架。

上述信息表明，“6轴、7廊、8通道”连接的是不同层次的城市群，不同层次的城市，中国未来的城市群框架在此已十分清晰。按照这份交通纲要，中国未来的城市群建设实际分为三个错落有致的层次。

第一层次：4个“极”。包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈4个地区。

第二个层次：8个“组群”。包括长江中游、山东半岛、海峡西岸、中原地区、哈长、辽中南、北部湾和关中平原8个地区；

第三个层次：9个“组团”。为呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、兰西、宁夏沿黄、拉萨和喀什9个地区。

三个“分层”，是“根据国家区域发展的战略、根据国土空间开发保护的格局，特别是根据各个重点区域的交通需求量、交通时空分布的预测，把重点区域分成了三种类型”。城市和城市群的类型，反映在了交通规划当中。

近年来，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，产业转移和要素流动不断重塑着中国的经济地理。

2019年8月16日，在国家发改委例行新闻发布会上，国家发改委新闻发言人孟玮曾介绍，我国“十三五”规划《纲要》明确了19个城市群，当前19个城市群以25％的土地集聚75％人口，创造80％以上国内生产总值，其中城镇人口占比78％；其中，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群以10.4%的国土面积，集聚了近40%的人口，创造了超过一半的国内生产总值。

2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议，明确了中心城市和城市群作为承载发展要素的主要空间的作用，并提出要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

成渝地区双城经济圈被确定为“第四极”，是本次交通纲要的“主要新闻点”。但成渝地区双城经济圈成为“第四极”，此前已有端倪。2016年，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发的《成渝城市群发展规划》明确，到2020年，成渝城市群要基本建成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的国家级城市群；2030年，成渝城市群完成由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越。《2019年新型城镇化建设重点任务》明确将成渝城市群与京津冀城市群、长三角城市群和粤港澳城市群并列。

京津冀城市群、长三角城市群和粤港澳城市群3个城市群一开始就明确要建设世界级城市群，在剩下的16发的城市群中，只有成渝地区双城经济圈有这样的“殊荣”：“由国家级城市群向世界级城市群的历史性跨越”“与京津冀城市群、长三角城市群和粤港澳城市群并列”。

在国家定位中，成渝地区双城经济圈的分量不断抬升。2020年1月3日召开中央财经委员会第六次会议，研究要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。

2020年10月16日，中共中央政治局召开会议，审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。会议指出，当前我国发展的国内国际环境继续发生深刻复杂变化，推动成渝地区双城经济圈建设，有利于形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，有利于拓展市场空间、优化和稳定产业链供应链，是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的一项重大举措。

论经济实力，目前成渝地区除了成都和重庆，其他城市的实力还较弱。成渝地区双城经济圈和京津冀、长三角、粤港澳大湾区并列为“四极”，与成渝地区所在的战略区位有关。

“四极”中，成渝是唯一一个地处西部内陆的地区。四川盆地的战略位置得天独厚，历来为兵家必争之地。成都、重庆两大国家中心城市相互协同、合力发挥作用，可以带动川渝两地并辐射带动西部区域更快更高质量发展，解决我国东西部区域发展严重不平衡的问题，更可以形成我国发展的战略大纵深。在亚欧非大陆中的一带一路作用下的全球战略中，我国需要一个强大的内陆地区城市群实现经济和国家安全的纵深发展战略，成渝城市群的区位满足了这种战略需要，这使其当仁不让成为我国第四大城市群。

在第二层次的城市群中，长江中游城市群列“组群”第一位，凸显了长江中游城市群的独特地位。长江中游城市群是以武汉为中心，以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型国家级城市群，武汉在本次纲要中是京津冀-粤港澳和长三角-成渝双城地区四大经济圈两大主轴的交汇地，武汉成为全国的“交通重心”，体现出“九省通衢”的本色，这种位置上的四通八达，决定了长江中游城市群的重要性。

山东半岛城市群不属于“极”，但在8个“组群”中排在第2位，处于联络京津冀和长三角两大经济圈的“主轴”通道中，站位较佳。

2020年1月18日，山东省政府工作报告指出： 打造具有全球影响力的山东半岛城市群。出台省会经济圈、胶东经济圈、鲁南经济圈三大经济圈一体化发展指导意见，引导各地优势互补、错位发展。

山东半岛城市群目前包含山东所有16个地市，优势明显：是国家重要的制造业基地，和京津冀、长三角都不远，处于京津冀-长三角主轴交通线上，面向大海，港口集群优势明显，人口过亿。这些要素，决定了山东半岛城市群在“组群”中有自己的一席之地。

我国城镇化战略重视大城市群的作用，但也不忽视中小城市群；发展大城市，但也看重小城镇。“率先建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等城市群城际铁路网”“重点建设京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝这四大世界级机场群”，这些都体现了对于4个“极”的重视。同时，交通纲要也重视其他城市群，包括县级城市的交通建设。

交通纲要体现出兼顾大中小城市的“统筹”特征：“建设20个左右国际性的枢纽城市和80个左右全国性的枢纽城市，构成大约100个综合立体交通枢纽。”“要连接全国所有县级及以上的行政区，边境口岸，重要设施，还有主要景区等。”“国家高速公路将连接所有地级以上行政中心和城区人口超过10万人的市县，将直接服务全国90%的县级行政区。普通国道将连接全国所有县级以上的行政区以及沿边公路口岸”。“除部分边远地区以外，基本实现全国县级行政中心15分钟上国道、30分钟上高速公路、60分钟上铁路”。

交通纲要充分体现出十九大报告对我国城镇化发展做出的新定调：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。”从“主体构建”到“协调发展”，未来我国城镇化发展将是龙头带动，多点开花。本次交通纲要集中反映了我国城镇化建设的目标要求和布局特征。（大众日报客户端记者 周学泽 报道）