专家：中国城镇化动力强劲制度改革亟待突破

城镇化终究是人的城镇化，人的居住和就业是城镇化核心问题。其中，住和公共服务权利联系最紧密，主要附着在住上。建议以“住”为抓手，建立“新市民安居工程”，也叫“新安居工程”。

今年的政府工作报告中，加强和深入推进新型城镇化建设成为今年房地产领域的重要工作。业内专家认为，虽然中国城镇化动力有所减弱，但依然是强劲的。城镇化的核心问题是人的居住和就业问题，未来的城镇化亟待进行制度改革，建议以住为抓手建设新市民安居工程。

城乡差距决定

城镇化动力依然强劲

尽管中国的城镇化率由不到20%快速提高到现在的60%，但不少专家认为，这种城镇化率是不完全、不充分的。因为很多在城市就业居住的人被统计为城市常住人口，但他们实际上没有真正在所在城市落户并享受基于户口的同等公共服务。

在中美绿色基金董事长徐林看来，即便按照不完全的城镇化率统计口径计算，中国城镇化的动力虽然有所减弱，但依然是强劲的。因为城镇化的动力是由城乡差距和农业与非农产业之间的劳动生产率的差距决定的，中国城乡居民人均收入差距还有大概2.7倍左右，如果把城市居民享受的福利和公共服务也考虑进去，这个差距在城乡之间更大；农业和非农产业，即与工业和服务业劳动生产率的差距还在3倍左右，这样大的差距决定了劳动力具有很强劲的动力从农业向非农产业转移，农村人口为了享受更好的公共服务，获得更多的收入也有动机向非农产业和城市地区转移。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞也认为，中国的城镇化已经不可逆转，一定会很强劲地持续下去。一方面是农村青年想要结婚必须要在城市里买房居住，几乎在全国80%的农村到适龄结婚的人都出现了这种情况。另一方面是已经结过婚的有一点钱的打工家庭，为了孩子很好的教育也都在城市里买房居住。“当然也有一些人为了老人的养老或医疗方便到城市里居住，但是最强劲的是前面两个因素，能够最终长久稳定城镇化的人口还是年轻的人口。”他说，婚姻和教育两个因素作为生活主力，推动中国下一步城镇化将会强劲的持续下去。

推动制度改革

适应未来城镇化

城市化是一个国家经济社会制度变迁的过程，它是劳动力人口从农业向非农产业转移，从农村向城市地区转移的过程，以及在这个过程中，整个经济、社会、制度出现了一些变化以及适应的过程。

不过，当前城镇化存在很多问题。倪鹏飞指出，一是职住分离导致农村转移人口权利分割。转移人口虽在城里就业，但就业保障没人解决。同时，居留和居住保障权分离，可以居留在城市，但是居住权和住房保障并不提供。此外，生活和生活保障权分离，在城市里挣钱生活，但是涉及到生活保障的教育、医疗、养老等公共服务还是在农村。

二是职住分离导致住房和公共资源的错配非常严重。倪鹏飞说，目前农村转移人口主要附着在住而不是职上，许多公共服务公共资源和住挂钩，这就导致了新市民城镇化比较缓慢，中心城市和城市中心区的人口向周边的疏解也比较缓慢。这也导致空间错位的现象特别严重，越是农村、小城镇、三四线城市的房子闲置的越多，土地浪费越多，相反在一线城市里面住房和公共资源严重短缺和不足。

三是职城不稳、职乡不能的就业风险加大。倪鹏飞指出，农村转移人口或新市民职业不稳，原来他们是兼职经营农村的土地，现在随着农村土地制度的改革，大部分土地都租出去了，回去也没有相应的工作了。“未来压力非常大的就是就业，如果没有足够的就业保证，城镇化会出现很大的问题的。”他说。

徐林指出，城镇化的核心是工业化推动和带来社会结构的变化，同时需要制度来适应这样的变化。在未来城镇化的过程中，要把过去制度不适应的一些地方做进一步的改革。

那么，未来的城市化要做哪方面的制度改革呢？徐林建议，首先要加快推进农民工的市民化。如今，真正需要在城市落户的不仅仅是农民工。“除了2.7亿左右的农民工异地转移就业外，还有差不多八九千万在城市之间流动就业的人口，包括大学毕业生。”他说，这部分人虽有城市户口，但因为没有就业所在地的城市户口，所以不能和当地有户口的居民一样享受完全均等化的公共服务，这给他们的社会地位和社会身份构成了一种歧视，这是不公平的。

徐林还建议，探索更符合市场化需求的城市住房调控制度。因为在城市化的过程中带来大城市、超大城市房价高启的问题，为了抑制房价过快增长，不得不采取行政式的限购限价方式，这个临时性措施是可以的，但如果长期化也许不利于中国房地产市场的健康发展。需要尽快完善市场导向的长效机制，探索导致一些城市房地产市场价格高启的制度性因素，有针对性的来施策。

此外，徐林还建议，强化统一市场的建设功能，弱化行政区管制；进一步深化土地制度改革；完善城市社会治理；城市建设融资可持续性的制度安排；为智慧城市建设扫清体制障碍，奠定法制基础。

以住为抓手建设

新市民安居工程

今年的政府工作报告中提出，要加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

在倪鹏飞看来，城镇化终究是人的城镇化，人的居住和就业是城镇化核心问题。其中，住和公共服务权利联系最紧密，主要附着在住上。他建议，以“住”为抓手，建立“新市民安居工程”，也叫“新安居工程”。“农民工或新市民的核心问题就是住，把房子解决了，他的公共服务目的通过一定的机制设计就能够解决了，但政策导向我主张还是在建住房方面，而不是租房。”他说。

倪鹏飞还建议，以城市为本体实施新市民职住一体化工程。要借鉴棚户区改造的经验，原来城市中低收入人群采取拆迁安置的办法。新市民安居工程主要是针对农民工或新市民聚集比较多的都市圈，设计一定得有稳定就业的条件，还可以建在大都市周边和都市圈的城市里，在都市圈里同时工作和居住。此外，调动地方的积极性，对能接受新市民并建设安居工程的地方增加用地指标或对指标进行调整；允许其探索集体建设用地入市。

中国人民大学城乡发展规划与管理研究中心主任叶裕民则认为，在城中村更新转型的发展时刻，把流动人口住房转型需求纳入到城中村更新规划，延续他们的合作关系，这是寻找城中村更新和新市民住房联动解决的破解之道。她建议，把新市民住房供给直接解决在城中村更新改造的过程中，充分利用城中村过程中必然要产生的新的存量出租住房。