深圳财政局局长：建议增加财力空间大的地区债务限额

在中国拥有发行政府债券的权力的37个地方政府中，深圳政府债务率最低，2019年仅6.63%，而全国这一平均数字是82.9%。深圳财政局局长汤暑葵近日建议，在分配限额时更多地考虑地区的偿债能力，增加财力空间大的地区债务限额。

地方政府债务率是指地方综合财力与债务余额的比值，是反映债务风险一大关键指标。债务率越低，地方偿债风险越低。财力雄厚的深圳无疑是中国偿债风险最低的地方，但它在举债上面也有一个“烦恼”。

近日在“新格局下政府债可持续发展研讨会”上，汤暑葵指出了深圳在管理和使用政府债的一大困难和挑战：财力结构与债券限额结构不匹配。

汤暑葵表示，深圳一般公共预算的负债空间较大，但债务限额绝大部分是专项债，只能用政府基金预算偿还，财力结构与债券限额结构不匹配的问题较突出。受限于可供出让土地面积少，深圳的国土收入几乎没有增长空间，加上“十四五”期间对土地出让收益用于农业农村的比例提出了要求，地方可用来偿债的国土收入规模将受到影响，制约了专项债的使用。

为了防控地方政府债务风险，我国对地方债采取限额管理，中央确定各地的举债规模上限，这也被称为地方举债“天花板”，对深圳也是如此，一年发债额度必须在限额内。

地方政府债券细分为一般债券和专项债券两大类。一般债券是指地方为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。而专项债券则是地方为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

出于多种因素考虑，近些年地方一般债券额度相对较低，而专项债券额度相对较高。比如今年新增地方政府一般债券限额是9800亿元，而专项债券限额则是37500亿元。其中深圳一般债券额度为14亿元，专项债券额度为165亿元。

这就为深圳发债带来一些挑战。

为加快推进粤港澳大湾区和先行示范区建设，深圳未来需要大量财政资金投入，而受财政收入增长放缓影响，未来加大举债成为深圳一大必选项。

深圳未来建设大量项目是没有收益的公益性项目，需要发行一般债券筹资，偿债来源的一般公共预算收入充足（今年前11个月为3568.3亿元），举债空间较大。但受一般债务限额小的影响，深圳发行一般债券规模有限。

相反，深圳市场化程度较高，收益水平高的项目已经实行市场化运作或者PPP模式，能够纳入专项债发行的项目相对有限。专项债主要依赖地方政府基金收入来偿还，其中又以卖地收入为主。但深圳未来卖地收入增长空间有限，举债空间相对有限。但国家给予的专项债限额规模又较多。

这就是深圳面临的财力结构与债券限额结构不匹配的难题。如何解决这一难题？

汤暑葵建议，在分配限额时，更多地考虑地区的偿债能力，增加财力空间大的地区债务限额，既控制风险，又能激励风险高的地区积极化解存量债务，促进地方债的可持续发展。

财政部原部长楼继伟在上述论坛上表示， 目前地方政府一般债券（额度）给的太少，而专项债券额度给的太多。“十四五”时期需要优化政府债务结构，提高地方政府一般债务占比，降低专项债务占比。

汤暑葵认为，地方政府作为债券发行人，在风险可控的情况下，可以统筹所有的财力进行偿债。建议进一步探索在一定条件下，允许风险较低的地区通过适度安排一般公共预算资金调入政府性基金，用于偿还专项债的做法，解决目前地方债管理中债券结构不均衡的问题。

另外，他认为，政府投资中很多没有收益或收益很少、回报率较低的公益性项目，不具备单独发债的收益条件。在这些项目中，对于能够带来巨大的经济和社会效益的重大项目，建议在确保偿债来源的前提下，通过与收益较好的项目捆绑打包的方式发行专项债，有利于更好地发挥债券资金对经济社会发展的作用。